容積率已是影響當代城市管理的重要因素。首先，它對政府部門來說，是稅收、基礎設施及生態平衡的控制方式；其次，它對開發商來說，是市場獲利及影響公共決策的關鍵。同時，由於無論在哪個國家，城市的開發強度往往憑行政長官的意願或規畫師經驗而定，因此容積率逐漸成為一種調控城市不同區域發展密度，以保障大眾利益的法定依據。對此，美國的容積率調控發展歷程，最能體現城市管理的價值觀轉向。它呈現世界主要城市的管理方式，如何從工業化時期，強調大量生產以佔據市場份額的組織化管理，步入晚近因後工業化之經濟再成長需求、多元治理及城鄉分裂挑戰而形成的企業化管理。
在高度市場化的美國社會中，幾乎一切事物都能以市場價值作為基本的衡量標準，空間亦是如此，且它特別可以增值、交易與抵押。就此，本文依循美國城市發展的特殊性，首先闡述美國容積率調控依據的「土地產權」意識，以及前工業時代的商業城市自治管理模式（18世紀末建國至19世紀中期）。接著，以工業時期的城市區域計畫法變革，及民眾開始介入公共決策的過程，說明美國人如何緩解工業城市及移民城市的問題（19世紀中期至1950年代）。最後，藉由容積率調控方式的改變，帶出當代城市設計注重空間公益性，以及強調公民、政府、私人企業三者間交織協作的網路化城市管理方式（1960年代至今），如何主導美國城市的當代風貌。
一.產權束、商業城市自治與容積率調控綜述
在美國規劃體系的相關規定中，容積率不僅是土地開發強度的指標，還具有產權屬性，是衡量空間財產價值的依歸，為公民「開發權」的數值表達。主要表達為：樓地板面積率（Floor area ratio）、樓地板面積指數（Floor space index）或地段率（Plot Ratio），以上三者含義類似，皆是指基地內建築面積與用地面積的比值。由於美國開發市場的成熟，任何支配空間開發行為的基本目的，都在於獲得更大的經濟價值。即使是公共空間或偏遠地區建設，都被視作獲得未來土地發展條件與周邊土地升值的方式。因此，土地開發在美國社會中是一種可以獲得增值的特殊商品，具有交換與使用屬性，而容積率是它的衡量基準。
1776年，美國《獨立宣言》聲明「一切人生而平等」，造物主賦予全人類「生命、自由與追求幸福」等，不可轉讓、不可剝奪的自然權利。然而，部分《獨立宣言》的起草者認為私有財產權同樣屬於自然權利。因為私有財產權可以賦予人經濟自由，沒有它，人們就無法在國家的公權力或政治面前保護自己，其他權利自然淪為夢幻泡影。因此，美國1791年的《權利法案》（Bill of Rights）正式將私有財產權寫入憲法，使其具有與生命、自由及幸福相同的「神聖性」。它的基本理念是：「私人財產先於政府存在，且在道德上不受他人干涉」。然而在資本主義國家，「財產權」、「私有制」與「國家」三者往往相互依存。「財產權」所代表的排他性與契約自由，表示他人未經所有者許可，不能接近所有者的財產。「私有制」則指財產可以因所有者的私人簽名而授予或保留，換言之，私有制包含著財產的交換屬性。而針對前兩者，「國家」既要對私有財產的持有與交換背書，又為了保障更大的公益，適當保留干預私人財產的權力。
美國主要通過三種方式干預私有財產：徵稅、公共徵收，及警察權的執行。徵稅主要用於公共設施與服務的維持，美國政府對此施加的力量非常強大，尤其自建國起很少人在土地財產稅上反抗成功，因為徵稅沒有打破人權神聖性的基本原則。公共徵收則在《憲法第五修正案》中被明確約束，它要求政府在徵用私有財產時，必須符合公正利用原則，並且給予所有權人合理補償。最後，為了公眾安全及福祉，憲法允許政府賦予個別法案「警察權」，區域計畫法即是其中一例。容積率調控，因此被視作對私有產權者之財產，被公部門標定價值與用途後的利益損失補償方式。然而在現實中，美國警察權的實施與多數民主國家一樣帶有爭議，例如法案的實施無法確認是否真正出於公正目的？符合公正目的後，又是否超出真正需求？以及最重要的：當私有財產對公益造成危害時，政府是否有權對其施行警察權強制排除？
同時，徵收與賠償的劃定，帶來財產定義的難題。在美國財產法中，私有財產被劃分為不動產（Real property）與個人財產（Personal property）。不動產基本上指對「物」的訴訟，亦及這種訴訟目的是要求收回實體之物，主要指房地產，如土地、房屋、建築，甚至是田裡的莊稼。動產則指對人的訴訟，意謂這種訴訟要求特定的人歸還原物或賠償損害，它包含不動產以外的私有財產，例如金錢、珠寶、車輛、家具等。然而，在革命建國的背景下，美國法律的私有財產權定義與執行，往往較注重不動產，動產反而不那麼重要。動產在國家警察權的執行上只佔很少的部分。同時，美國的不動產還具有強烈的精神核心與象徵意義：不動產的持有，代表土地所有者是「他自己」的主人，而不屬於某個遙遠的殖民母國。所以土地所有者可以任意支配自己的土地，但侵占他人土地的企圖則不可容忍的，受侵犯者有權抵抗侵占者。這種不可剝奪的不動產私有產權觀念（Private property right），遂成為美國社會道德的核心之一。就如同美國憲法《第二修正案》的「槍權天授」般不可侵犯。
不過，由於美國最初是由十三個英聯邦獨立出來的戰爭同盟，各州早已設有憲法與法律體系，新創制的聯邦憲法除了提供最高指導原則外，並沒有約束下級政府的具體內容。這導致各州政府往後在私有權的細項定義與執行上，走上各司其政的道路。同時，美國的法律體系也是大航海時期，封建分封與殖民過程孕育的特殊產品。不列顛王國為了鼓勵歐洲移民至新大陸開墾，授權英聯邦將新大陸的開拓地分配給個人，並允許這份財產以契約形式，有條件的自由轉讓。這導致美國政府在融合各州兩百年間的實際土地法律運用結果後，在土地財產權上，不再強調單面向的產權絕對性（例如羅馬法認定的土地「上空」單一所有權，以及封建國王和貴族擁有的土地絕對性），而是強調土地於各面向上的不同利益（對他人具體或潛在的好處），以維護不動產的流動性及自由市場的運作，而其運作即是人權的表現。
獨立性因此是美國城市從誕生之日起便具有的特性，它與地方自治緊密的聯繫在一起。受殖民歷史與貿易區位的影響，美國18世紀末於各城市形成的「市鎮議會」（Town Meeting），直至19世紀中期都是城市管理體制的基本單位。市鎮議會每年選舉一次，城市裡的每個成年男子均有權出席發言，由選民自由選出市長與市議員，且由市鎮議會制定法令、實行徵稅與處理內部事務。然而，此時期的美國城市主要是前英聯邦的臨海據點，規模狹小且缺乏製造業與市場基礎。城市政府因財力低下，介入的公共項目並不多，在重商主義的氣氛下僅僅起到「守夜者」的管理作用，即充作自由市場「看不見的手」的信用保底。這也是美國歷史上出名的「弱市長」時期，因為市長沒有實權，各部門行政長官由議會任命，行事也多半尊崇議會指示。
同時，作為仰賴舊大陸進行農產品輸出的新興前工業化國家，美國城市的外貿功能決定國家的存續能力，政治因此由建國紳士與及商業菁英主導。城市的公共決策以提高城市競爭性為原則，優先考慮商人社團的利益。特別是在美國建國後，不列顛王國再次封鎖美國，造成第二次獨立戰爭，使得擁有民兵動員能力與貸款能力的建國紳士及商業菁英，能不斷鞏固他們寡頭式的統治地位。新大陸的地理孤立性及競爭者缺乏，同樣使美國傾向不建立保衛國境的常態義務役士兵制度，這導致國家沒有大量創稅，與投資、維持基礎設施的需求。在這樣的情況下，城市政府的預算大多被要求「自收自支」，行政部門只大略劃分為四大類：消防署、警察局、健康專員、街道公共事業，以維持城市的基本運作。城市間也僅存在散沙式的合作，缺乏協力與動員。城市政府年年的收支平衡，使其在公共事業上，僅僅發揮微不足道的作用，社會兩極分化、城市混亂，疾病和擁擠等問題都沒有得到有效抑制。
接近19世紀中期，由於美國「迢迢天命」（Manifest Destiny），廣布共和民主於北美大地的民間呼聲直昇雲霄，加上蒸氣機技術成熟，商人團體逐漸擺脫水運桎梏，改以鐵路向西擴張。美國的城市政府管理才有機會朝法人化發展，從一個被動、循規蹈矩的組織，轉變為積極參與新大陸經濟擴張的參與者與投資者。城市政府多半與商人團體合作，以政府名義發行債券，進行基礎設施投資與公共服務改善，支持愈來愈多的西部開拓點。西進與新土地的投資，不僅帶來高昂的印地安戰爭成本，也使各級政府在短時間內持有大量的新興國有土地。然而，這些新土地不一定能為政府帶來正向獲利，在維持西拓邊界與償還券息的龐大壓力下，美國政府只能不顧地廣人稀的情況，快速按36平方英里（此數字為時任美國政府認為足以形成城鎮的最基本地塊發展面積，其土地標定仰賴獨立戰爭發展的美國土地測量系統(Public Land Survey System (PLSS)，而後逐漸演變為以平方英里(section)為單位的毆基里德分區制計價系統；臺北信義計畫區約0.6平方英里），為一塊地籍的方式販售這些國有土地，希望民眾與商團來分擔治安及開發工作。
但商團有利潤考量，個人也很難獨自購買這麼大的土地，且這些土地往往同時具有農牧、造鎮、鐵路運輸、石油金礦等多種投資用途，有著複雜的買賣租讓潛力。在此情況下，各州的不動產相關法令，開始朝土地權利的多樣化設定來轉變，以加速這些土地的市場化。這種土地權利的多樣化認定，到了20世紀逐漸被歸納為一種觀念，即「產權束」（A bundle of rights）：一把捆在一起，卻能夠分別出租或轉讓的權利。它大致分為四個層面：資源價值（包含農業）、開發價值、礦業權及空間權。有一則描述可以大致廓繪這四個層面：在同一時間裡的同一塊土地，A可能擁有在上面種植小麥的權利，B可能具有步行穿越它的權利，C被允許在上面開發銅礦，D的權利是駕駛飛機越過，而E則擁有是否允許鄰里使用工具時發出震動，或興建樓房降低日照的權利，且以上五人在不同程度上都能宣稱對此土地的私有權。私有制的私有權節制，以及公權力的公共性張力就此突顯出來。
受到歷史背景、財產權神聖性及自由市場信念的影響，儘管我們討論容積率時，多半單指「產權束」中分離出來的土地開發價值，但因政府自劃定地籍開始，公權力即對私有財產執行了警察權，標定了某一基地的開發潛力。至此之後，其潛力便不能單方面更改，任意更改即等於一次性地損害不同權利者的利益。美國的「產權束」概念，使不同權利者無時不刻處在一種緊張關係之中，權利的交換因此需要估價及協商過程。總而言之，「產權束」將空間價值看成是若干種可以相互分離的權利，可視具體的規劃或建設目標來使用。例如，當空間用於市場開發時，產權束中的開發權被分離出來；當空間用於資源保護時，則換成產權束的地役權被分離出來。一處開發基地的產權束可能同時出現好幾個使用者，並同時受到財產法的保護。
隨著「產權束」與容積率權利意義的逐漸辨明，我們不得不提及一個與容積率相似的概念，即「密度」（Density）。雖然直至1950年代，密度與容積率才逐漸成為美國城市管理的正式衡量單位，但密度與容積率一樣，與城市開發強度直接相關，基本的表達方式為「單位房間所佔的基地面積」，或是「每英畝實際住宅用地的住宅套數」。倘若進一步細分，密度還可以分為用地毛密度（Gross density）、用地淨密度（Net density）、鄰里毛密度（Neighborhood gross density，包含鄰里開發單元的公共設施配套用地）。顯然，密度多半用於衡量居住用地的空間緊湊程度，目的是根據一定區域內可供容納的人口數量，設定最大的可能住宅數與佈局方式，以及相應的交通、醫院、公園等公共服務投資。不同類型的住宅具有不同級別的居住密度，因此成為城市各級細部計畫的控制條件，以引導城市不同區域形成特定的商住混合、郊區或田園住宅模式。
然而與容積率相比，密度概念具有一定的侷限性，它不容易成為「產權束」拆分的前提。基本上，密度對社會經濟、新技術使用乃至視覺方面有著基本影響，但它容許太多種組合形式，在人們實際面對建築圖紙或到開發現場之前，都很難在政府或商業辦公室裡，對其產生可轉變為價格基準的抽象印象。因此表達密度，尤其是密度限制時，使用容積率才是最好的方式。容積率可以從0.1的空曠地直到稠密地區的20，它們的樓地板面積比值，對交通、公共設施負荷、街道生活氣氛、人流焦點、公共服務等具有明顯的影響與標定，很容易成為市場衡量的基準，並發展出相應的估價與權利轉換機制。對此，密度往往退居為空間價值轉換的參考條件，對市場投資人的影響力，弱於規畫者的操作工具性。
支持「產權束」權利分離變更的容積率「調控」（Regulation）觀念，因此進入不動產市場的主流視野。「調控」概念最初來自社會學控制論，指具有穩定結構的某個組織，能夠根據外界變化來對內部進行調整，以恢復原有的穩定平衡。容積率調控因此可視作當代城市管理技術中，涉及調控目的、調控實施者、調控對象、調控手段、調控接收者等各方面，為了參與者利潤與城市公共性平衡所形成的再組織過程。它同時具有公權力的「規劃控制屬性」，以及公私合作的「利益調節屬性」。當代美國城市在空間開發強度的整體控制上，時常利用容積率的財產屬性，調整空間的開發容量，以追求城市空間品質優化，與維持不動產價格的平衡點。儘管究其根本，容積率調控的出現，是因為開發商較願意集中投資高地租區段，而使得高地租區段同低地租區段一般公共品質下滑，而引起政府介入。但由於容積率調控使「空氣中滿是鈔票」，當政府缺乏資金、職能有限時，此調控機制總是能被尋租者反向利用。
開發基地的容積率一旦標定，其空間容量與財產價值會被一併確定。每一塊開發基地的地下、地面及地上層空間，都被視作一顆連續的「空間量體」（Bulk），作為土地進入開發市場的基本計量單位。單個計量單位內部，或多單計量單位間的容積率調整，即是對所有權人私人權利的變更，且可能從「產權束」的內容中個別操作。每個空間量體的開發強度，都可以細分為「已使用容積」和「未使用容積」兩個部分。在開發總量確定的前提下，空間量體的未使用容積，可視情況進行集中與重新分配，以達到開發潛力的轉移。在一般情況下，未使用容積來自三個區域：空間資源區，由於限制開發而未被完全開發的地方；衰弱區，開發需求低而未實現完全開發的地方；開發新區，尚未進行開發的地區。使用容積率調控技術，能對上述區域的可開發容量進行調控與再分配，以實現空間資源區的保護、城市衰弱區的復興，與開發新區的建設引導等目的。
容積率調控至今仍伴隨不少問題，除了私有權益的法律核心爭議外，調控還可能意謂著以下負面影響。例如，當土地所有權人為了獲取高額利潤，通過容積獎勵衝高商務中心或住宅的樓層數時，便造成周邊公共設施的超限負荷。未經仔細研擬的調控方案，可能過度加速或延緩不同城市區域的開發時序，造成環境基礎設施及品質的超限或低限利用。不動產增值的紅利，同樣使土地所有權人傾向抱持「養樓地板面積」的投資心態，造成土地使用時效的錯置。以上幾點，都可能使城市規劃的控制性特質消失，變成政商尋租的交易場域，衝擊開發土地及其周邊原有的社會網路，導致社會結構遭遇劇變（例如高房價導致人口稅基流失，公共服務與治安無法維持）。以上負面影響不會只侷限在單一國家，容積率調控技術作為美國歷史的特殊產品，已作為新興的城市管理技術輸出至多個國家。容積率調控作為認識、分析、總結與應用城市管理技術的一環，其運用仍有許多需因地制宜的部分，美國的歷史會為我們帶來其不同的面貌。
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